Association Française des Magistrats de la Jeunesse et de la Famille

Aperçu sur la situation et sur la législation italienne (janvier 2005)

2006-03-27T09:00:20Z

#TDM

(article paru dans la chronique de l'AIMJF de décembre 2005)

Luigi Fadiga, Président de la Chambre de la famille et des mineurs de la Cour d'appel de Rome

Colloque organisé par l'Association Louis Chatin pour la défense des droits de l'enfant à la Première Chambre de la Cour de cassation. Paris, vendredi 28 janvier 2005

#1#L'Italie, de pays d'émigration à pays d'immigration

Au cours de ces quinze dernières années, l'Italie, traditionnellement un pays d'émigration, a dû effectuer un changement radical pour faire face à un phénomène tout à fait nouveau : l'immigration sauvage d'un nombre très élevé d'étrangers provenant de pays pauvres ou troublés par la guerre. Le phénomène est devenu important à partir de la fin des années 80, quand un grand nombre de personnes sont arrivées en Italie en provenance d'Albanie, des pays de l'ex Union Soviétique, d'Afrique du Nord et d'Asie. Certaines se trouvaient en situation illégale, tandis que d'autres ont souvent perdu la vie pendant le voyage.

Au cours des années 90, l'immigration a augmenté à un rythme très élevé et, dans la décennie 1991/2001, le nombre d'étrangers extracommunautaires est passé de 350.000 à plus d'un million. Par la suite, le phénomène est devenu encore plus important. Entre 2000 et 2004, le nombre d'immigrants ayant un permis de séjour a doublé, pour atteindre 2.600.000, dont 400.000 mineurs. Le nombre de ces derniers augmente au rythme de 65.000 individus par an, avec 35.000 nouveaux nés et 25.000 nouvelles entrées. On estime qu'on arrivera bientôt à 500.000 mineurs extracommunautaires dans les écoles.

Il s'agit principalement de Roumains, de Marocains et d'Albanais. On note également une présence significative d'Ukrainiens, de Polonais, de Latino-Américains, de Sénégalais et d'Asiatiques (Philippines, Inde, Sri Lanka). 60% de l'immigration est concentrée dans le nord du pays et 30% dans le centre. Elle se répartit presque également entre hommes (51,61%) et femmes (48,39%) avec, comme classe d'age la plus représentée, celle des 19 à 40 ans.

Ces chiffres concernent l'immigration régulière ou régularisée et ne comprennent pas les clandestins. Ce phénomène est toutefois valable aussi bien pour les entrées (bien qu'elles aient diminué ces dernières années) que pour les séjours irréguliers (par exemple après la date limite des visas touristiques). Le nombre des clandestins est difficilement évaluable. D'après les estimations effectuées par l'Institut de recherche Eurispes, en 2003, l'Italie comptait environ 800.000 clandestins. Dans la même année il y a eu 150.000 expulsions.

#2# Les mineurs isolés en Italie : quelques données statistiques

Dans ce cadre général, se situe le phénomène des mineurs isolés, pratiquement inconnu jusqu'à la fin des années 80. Leur présence est actuellement estimée entre 7.000 et 8.000, avec une tendance à la baisse. En réalité, il n'est pas possible de connaître avec précision leur nombre effectif. Ces données concernent les cas signalés pendant une année au Comité pour les mineurs étrangers (CMS), organisme du Ministère du Travail dont je parlerai plus loin. Les mineurs proviennent à plus de 75% d'Albanie, du Maroc et de Roumanie. Dans 75% des cas ils ont entre 15 et 17 ans, tandis qu'un cinquième est âgé de 11 à 14 ans. La majorité des mineurs a 16 ans (35,4%). Les garçons représentent 86% des cas, les filles 14%. La majorité des signalements au CMS provient de la Lombardie, du Latium, du Piémont, de l'Emile Romagne et des Pouilles.

Les mineurs isolés peuvent être divisés grosso modo en deux catégories. La première est formée de mineurs proches de la majorité venus chercher du travail et qui ont souvent déjà un compatriote majeur en Italie sur lequel ils peuvent s'appuyer. La seconde est formée d'enfants plus jeunes et de jeunes filles, emmenés en Italie par des organisations criminelles dans le but de les exploiter en les contraignant à la mendicité ou à la prostitution.

D'après les données du Bureau des mineurs étrangers de la ville de Turin, en 2002, 67% des interventions concernaient des mineurs appartenant à la tranche d'âge des 10/15 ans, provenant de Roumanie et utilisés par des groupes d'adultes pour mendier ou pour commettre des vols. Comme la loi italienne ne permet pas l'incarcération des enfants âgés de moins de 14 ans révolus, ils sont placés dans des centres d'accueil, dont malheureusement ils s'enfuient très souvent pour retourner dans la rue et commettre les mêmes infractions. D'après une autre recherche effectuée à Naples, où sont présents de nombreux mineurs isolés provenant du Maroc qui cherchent à gagner leur vie dans la rue en nettoyant le pare-brise des voitures, le passage clandestin du Maroc à l'Italie coûte environ 6.000 Euros, payés d'avance par la famille. Chaque garçon gagne environ 200 Euros par jour, qu'il utilise pour rembourser le prix du voyage et pour envoyer de l'argent à sa famille restée au pays.

#3#Premières tentatives de réglementation

Jusqu'au début des années 90, l'absence de normes spécifiques en matière de mineurs isolés n'avait représenté aucun problème, le phénomène étant pratiquement inconnu. Il est intéressant de noter qu'en 1994 le gouvernement éprouva soudain le besoin de ratifier une vieille et inutile convention de La Haye datant de 1970 en matière de rapatriement des mineurs, laquelle avait été complètement oubliée après sa signature.

Le problème fut abordé plus directement par la loi sur l'immigration no. 39/1990, mais d'une façon encore marginale. Ce texte établissait tout simplement l'obligation de signaler les mineurs isolés au tribunal pour enfants, afin de pouvoir les faire bénéficier des mesures de protection nécessaires. Il ne précisait toutefois pas quelles devaient être ces mesures. Les premières tentatives d'application de la loi à des enfants abandonnés se sont révélées nulles. Cette loi prévoyait que le mineur abandonné devait être déclaré "adoptable" et placé en vue d'adoption, mais les mineurs isolés ne peuvent pas être considérés comme abandonnés, car ils ont quitté leur famille par libre choix, et la plupart d'entre eux gardent des liens avec elle. On ne pouvait pas non plus les placer en vue d'une adoption compte tenu de leur âge et de leur choix d'une vie tout à fait différente.

D'autres tentatives eurent lieu en confiant les mineurs aux services sociaux chargés de les placer, mais tout cela n'avait du succès que quand l'enfant acceptait la mesure. En absence d'autres dispositions, un nombre considérable de mineurs isolés ont été expulsés, tandis que beaucoup d'autres ont préféré la clandestinité et sont souvent devenus victimes d'exploitation et de violence.

En conclusion, on peut dire que dans sa phase initiale, le phénomène des mineurs étrangers isolés a pris au dépourvu aussi bien les autorités administratives que les tribunaux pour enfants, ce qui ne peut se justifier qu'en partie par l'absence d'un cadre normatif adéquat.

#4#La loi sur l'immigration de 1998 et les mineurs étrangers.

Une réglementation juridique plus détaillée sur les mineurs immigrés a été mise en place par le gouvernement Prodi avec la loi sur l'immigration no. 40/1998, dite loi Turco-Napolitano du nom des ministres qui l'avaient proposée et qui appartenaient tous deux au parti des démocrates de gauche (PDS). La loi de 1998 représente la tentative la plus organique de restructurer toute la matière. Ses buts sont l'amélioration des systèmes de contrôle ainsi que les garanties en cas d'expulsion ; la réglementation des flux d'entré et l'intégration des étrangers régulièrement immigrés. Les principes qui régissent aujourd'hui la condition des mineurs étrangers immigrés peuvent donc être résumés comme il suit.

La loi établit une interdiction générale d'expulsion des mineurs (art. 19/2), sous réserve du droit de l'enfant à suivre le parent expulsé. La seule exception à la règle générale est l'expulsion pour des raisons d'ordre publique ou de sécurité nationale (p. ex. mineurs mêlés à des activités terroristes), qui toutefois ne peut pas être ordonnée par l'autorité administrative (comme pour les adultes), mais doit être décidée par le tribunal pour enfants (art.31/4). Sont prévus en outre le droit de la famille à être réunie et la prééminence de l'intérêt de l'enfant (art. 28/3), avec rappel de la Convention de l'ONU de 1989 relative aux Droits de l'enfant.

Les enfants vivant avec leurs parents séjournant régulièrement en Italie sont inscrits dans le permis de séjour de leurs parents jusqu'à 14 ans. De 14 à 18 ans, l'enfant bénéficie d'un permis de séjour « pour raisons familiales ». A partir de 18 ans, un permis de séjour pour des raisons d'études, de travail ou de santé peut être accordé.

#5#Le décret 535/1999 et les mineurs isolés

En 1999, un décret ad hoc du gouvernement a réglementé de manière plus détaillée la situation du mineur étranger isolé, dont la dénomination officielle est, en Italie, mineur non accompagné. D'après la définition qui est donnée par son art. 1, le mineur étranger non accompagné est un mineur n'ayant pas la nationalité italienne ou d'un autre pays de l'Union européenne et qui, n'ayant pas présenté de demande d'asile, se trouve, pour quelque raison que ce soit, privé de l'assistance de ses parents ou d'autres adultes et de la représentation par ses parents ou par d'autres adultes responsables pour lui et capables de le représenter d'après la loi italienne.

Conséquence de l'interdiction générale introduite par la loi de 1998 dont j'ai parlé ci-dessus, les mineurs étrangers non accompagnés ne peuvent pas être expulsés. Néanmoins, la loi de 1998 a prévu une forme particulière de rapatriement dite « rapatriement assisté », pour laquelle est compétant un organisme technique particulier du Ministère du Travail, le Comité pour les mineurs étrangers (CMS), dont les missions sont énumérées par le décret 535/1999.

Tout mineur isolé trouvé sur le territoire national doit être signalé au CMS, qui, une fois le signalement reçu, doit effectuer des recherches pour retrouver ses parents, aussi bien en Italie que dans le pays d'origine du mineur. En attendant, un permis de séjour « pour minorité » est accordé à l'enfant qui jouit alors de tous les droits concernant l'assistance sanitaire et sociale, ainsi que les droits à l'instruction.

Si la recherche des parents donne des résultats positifs, le CMS ordonne le rapatriement de l'enfant « aux fins de protection et de garantie du droit à l'unité familiale ». L'enfant a le droit d'être entendu avant que la décision soit prise et le rapatriement doit être effectué de façon à assurer le respect de l'enfant et des ses conditions psychologiques, jusqu'à ce qu'il soit confié à sa famille ou à l'autorité compétente de son pays.

Cette mesure rappelle la Résolution du 26 juin 1997 du Conseil de l'Europe, mais elle a été critiquée comme ambiguë et hypocrite et s'est en outre avérée bien peu utile. Retrouver la famille d'origine, même par le biais des organisations internationales telles que le Service Social International ou la Croix-Rouge, s'est révélé problématique. De plus, c'est souvent la famille elle-même qui ne souhaite pas le retour de l'enfant, lequel par ses gains à l'étranger représente parfois sa source principale de revenu. Enfin, c'est l'enfant lui-même qui peut donner de fausses indications sur sa provenance et sa nationalité, dans le but d'éviter le rapatriement. Ainsi, contrairement à l'espoir du législateur, la majorité des enfants non accompagnés restent en Italie avec le permis de séjour pour minorité et sont assistés de différentes manières par les services sociaux territoriaux.

Le vrai problème se pose lorsqu'ils arrivent à 18 ans, alors que le permis de séjour pour minorité perd automatiquement sa validité. Le Ministère de l'intérieur, par une série de circulaires, a cherché à donner à la loi de 1998 une interprétation très restrictive, en refusant la possibilité de conversion du permis de séjour pour minorité en permis de séjour pour travail ou instruction. Il a par conséquent soutenu qu'il fallait expulser le jeune majeur, sauf s'il avait été confié pendant sa minorité à un compatriote séjournant régulièrement en Italie. La jurisprudence a toutefois résisté à cette interprétation et un important arrêt de la Cour Constitutionnelle (nr. 198/2003) a affirmé qu'en matière d'enfants étrangers immigrés, les normes et les principes du droit de l'enfant (parmi lesquels la primauté de l'intérêt de l'enfant) doivent prévaloir sur les principes et les normes régissant l'immigration des étrangers. En conséquence, le permis de séjour pour minorité accordé au mineur isolé peut être converti à l'âge de 18 ans en permis de séjour pour travail ou pour instruction, même si l'enfant n'a pas pu être confié à un compatriote mais aux services sociaux en vue d'un placement dans un centre d'accueil.

#6#La réforme de 2002

La réglementation décrite ci-dessus a été renforcée et durcie par les modifications introduites par le gouvernement de centre-droit avec la loi no. 189/2002, dite loi Bossi-Fini. D'après ces modifications, le mineur étranger isolé peut obtenir un permis de séjour pour étude ou travail à la double condition d'avoir participé pendant deux ans au moins à un projet d'intégration géré par un organisme agréé par le Ministère de l'Intérieur et d'avoir vécu en Italie pendant trois ans au moins. Il s'agit en substance d'une mini-régularisation, subordonnée à de nombreuses conditions. Elle est très difficile à appliquer aux mineurs non accompagnés qui se trouvent déjà en Italie, étant donné que très peu pourront démontrer avoir participé à de tels projets. De plus, même lorsque ces normes pourront être appliquées, la limite minimale des trois ans de présence en Italie provoquera l'expulsion à 18 ans de tous les enfants arrivés en Italie après 15 ans.

#7#Pour conclure

15 ans - ou presque - après son apparition, le phénomène des mineurs étrangers isolés, bien qu'en diminution, continue à être préoccupant. Les espoirs de le résoudre par des formes de rapatriement protégé se sont révélés illusoires, tandis que les conséquences positives des interventions de protection effectuées à leur égard par les services sociaux sont très souvent annulées par le risque d'expulsion à 18 ans.

Le problème ne peut pas être résolu par l'application du droit d'asile, bien qu'il soit prévu par la Constitution de la République. En effet, les procédures d'asile sont appliquées en Italie très lentement et avec difficulté. En 2003, la Commission du Ministère de l'intérieur chargée d'examiner les demandes en a rejeté 10.174 sur 11.319. En outre, une réforme encore plus restrictive proposée par le gouvernement est en cours de discussion au parlement et elle est très critiquée par l'opposition ainsi que par les organisations humanitaires.

En ce qui concerne les mineurs isolés, la procédure d'asile est appliquée très rarement (seulement 15 cas pendant la dernière année). Un nombre si faible est parfois expliqué par le fait que l'interdiction générale d'expulsion des mineurs étrangers rend inutile le recours au droit d'asile. Mais, comme on l'a vu, l'interdiction d'expulsion s'applique seulement pendant la minorité. Il est donc évident que le droit d'asile n'est pas appliqué aux mineurs non parce qu'il inutile, mais parce qu'un système d'accueil efficace pour ces enfants fait défaut.

Malheureusement, les restrictions budgétaires et les politiques hostiles à l'immigration mises en oeuvre par le gouvernement actuel ne laissent pas beaucoup espérer de l'avenir proche.

Le droit des mineurs en Italie - juin 2002

2006-03-17T16:30:30Z

#TDM

Rencontre avec des magistrats italiens.

Depuis 1999, l'A.F.M.J.F. a entrepris d'organiser des rencontres entre magistrats de l'enfance français et d'autres pays d'Europe. Ces rencontres sont l'occasion de mieux se comprendre et d'ouvrir la réflexion sur les pratiques et les évolutions législatives. La première a eu lieu avec l'association des magistrats belges à Lille en 1999, la deuxième avec les magistrats espagnols et portugais à Bayonne en 2000 et la dernière date du 20 octobre 2001 à Lyon avec l'Association Italienne des Magistrats de la Jeunesse et de la Famille, présidée par Giulia Di Marco.

La journée a débuté par une présentation de l'association italienne, de sa philosophie, de son histoire et de son rôle depuis sa création. Mme Di Marco a insisté sur le rôle de l'association dans la promotion de réformes législatives et sociales et son objectif affiché d'homogénéisation de la jurisprudence. L'association italienne est forte de 900 adhérents, jouit d'une totale autonomie financière et publie, depuis 1990, la revue Minori Justicia, qui est devenue une référence nationale en matière de réflexion sur la justice des mineurs et leur prise en charge. Mme Di Marco a fait état des principales difficultés rencontrées, à savoir la nécessité de prendre en compte le fonctionnement d'une administration sur laquelle elle n'a aucune prise et la difficulté de demeurer un interlocuteur de poids face au gouvernement et au parlement.

#1#Des particularités régionales.

De l'aveu de l'ensemble des magistrats italiens, l'organisation politique de l'Italie, et avec elle le système de protection de l'enfance, est une agrégation de particularités régionales : les régions disposent d'une grande autonomie politique et législative, et le décret du 24 juillet 1977 a transféré les fonctions d'aide sociale, de prévention et d'exécution des mesures judiciaires aux communes.

Au niveau central, la protection de l'enfance relève du Ministère de la Solidarité sociale, le traitement de la délinquance des mineurs relève du Ministère de la Justice, la prévention de la criminalité organisée et de la toxicomanie relève du Ministère de l'Intérieur, et la protection maternelle et infantile relève du Ministère de la Santé.

Au niveau local, les situations territoriales sont diversifiées : les régions définissent une politique de protection qu'elles financent, les provinces coordonnent les activités des services et la formation, les communes exercent les interventions.

Les actions de prévention spécialisée se sont développées depuis la création du Ministère de la Solidarité sociale et concernent surtout les grandes villes qui réalisent des “projets jeunes”. Chacune des 20 régions a sa politique de prévention directe (actions en faveur des mineurs tels que la création de foyers et l'organisation d'activités et d'aide éducative à domicile) ou indirecte (soutien au milieu familial notamment par la création de consultations familiales, coopération entre services sociaux et personnel scolaire). Les collectivités territoriales sous-traitent de plus en plus fréquemment l'exercice des mesures à des organismes privés. Cette pratique permet de fournir la flexibilité nécessaire à l'entreprise d'actions novatrices et ciblées sur des zones difficiles et de limiter les dépenses publiques. L'activité bénévole, tradition séculaire en Italie, est fortement soutenue, en partie pour les mêmes raisons.

Franco Occhiogrosso, président du tribunal pour enfants de Bari, a souligné les difficultés que présente une telle organisation : des actions innovantes et de larges programmes de prévention ont été organisés dans les régions plus riches du nord, alors que les régions du sud n'ont pas réellement mis en œuvre la nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales, créant un manque important d'accompagnement social, dans lequel les organisations mafieuses se sont engouffrées. La détérioration de la situation dans le sud et les difficultés des services éducatifs, peu au fait des nouvelles théories fondées sur l'efficacité rééducative, à remplir leur mission, amènent l'opinion publique à demander un abaissement de l'âge de l'imputabilité pénale.

Sylvie Perdriolle, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, a rappelé les difficultés d'articulation en France, entre les compétences décentralisées et celles qui relèvent de l'Etat. Elle a cité l'exemple de l'Angleterre, qui a imposé la coordination aux différentes institutions. Les situations italienne, britannique et française et la volonté partagée d'améliorer la coordination peuvent ainsi être mises en perspective avec le consensus européen sur la nécessité de coordonner les politiques de prévention et les politiques de justice.

#2#Le partage des compétences judiciaires.

La compétence judiciaire en matière de mineurs est répartie entre plusieurs tribunaux : les tribunaux des mineurs sont composés de deux magistrats professionnels et de deux juges honoraires, experts choisis pour leurs connaissance en matière d'enfance et d'adolescence. Ils ont une compétence civile en matière de filiation, d'autorité parentale et de déclaration d'abandon, une compétence dite rééducative qui leur permet de mandater les services sociaux pour exercer des mesures d'accompagnement et une compétence pénale exclusive pour les mineurs. Toutefois les questions liées à la consommation et au trafic de stupéfiants relèvent du préfet, même lorsqu'il s'agit de mineurs.

A côté des tribunaux des mineurs, le juge tutélaire rend exécutoire les placements familiaux volontaires, rend compte au tribunal des situations d'abandon, contrôle l'exécution des décisions de justice en matière d'autorité parentale et dirige les tutelles. Enfin, le tribunal de grande instance est compétent en matière de séparation et de divorce.

Cet éclatement des compétences autour de l'enfant n'est pas sans poser problème : selon Franco Occhiogrosso, il remet en cause le principe de spécialisation en matière de mineurs, d'autant que la formation des magistrats spécialisés n'est pas encore systématique et obligatoire. Il peut également aboutir, ainsi que l'a souligné Roberto Ianiello, à des décisions incompatibles, à une utilisation du système judiciaire pour alimenter les conflits familiaux et à d'importantes différences régionales : ainsi, le suivi et l'adaptation des mesures éducatives et d'aménagement des décisions relatives à l'autorité parentale peut relever soit du tribunal pour enfants (aménagement de la première décision) soit du juge des tutelles, soit encore du juge de l'exécution forcée. Il peut enfin nuire à l'exercice même de l'action éducative.

#3#L'interdépendance de l'administratif et du judiciaire.

L'administration intervient à la fois dans le cadre de la prévention et en exécution de décisions judiciaires, créant une étroite interdépendance entre les deux.

Les consultori familiari, créés par la loi du 29 avril 1975, exercent un soutien social et psychologique. Les services sociaux des communes ou des associations sous contrat exercent des mesures administratives et judiciaires d'assistance éducative à domicile pour éviter la séparation du mineur de son milieu familial. Des activités éducatives sont organisées par des centres de rencontres pour les jeunes, sous la responsabilité des régions. Enfin, le placement d'un enfant peut être organisé lorsqu'il est matériellement ou moralement abandonné, élevé dans des locaux insalubres ou dangereux ou par des personnes incapables d'assurer son éducation. Le placement prononcé à la demande des parents ne peut être exécuté qu'après autorisation du juge tutélaire, ce qui ne clarifie pas la frontière entre la protection administrative et la protection judiciaire.

Le tribunal des mineurs peut être saisi par le procureur, les parents, ou recevoir des signalements des services sociaux. Il constate l'existence de situations de danger et décide des mesures adaptées : il peut imposer des obligations précises aux parents concernant leur comportement, demander l'intervention des services sociaux, placer l'enfant chez un tiers ou sous la tutelle de la commune. L'intervention du tribunal des mineurs est conçue comme une atteinte à l'autorité parentale qui peut aller jusqu'à la déchéance et déclaration d'adoptabilité. Le placement ne peut être prononcé que dans des situations extrêmes de carences éducatives et, hors les cas d'urgence, n'est mis en œuvre qu'après une phase d'évaluation approfondie de la situation du mineur et de sa famille et lorsque toutes les autres tentatives d'aide et de soutien ont été épuisées.

Les mêmes services sociaux sont chargés de l'évaluation, de l'exercice des mesures et de la mise en œuvre du placement. Les situations locales sont contrastées et dans les régions dotées de services moins dynamiques, les juges des mineurs sont placés en situation de suppléer aux carences de l'administration, brouillant ainsi les champs de compétence, ainsi que l'a dénoncé Livia Pomodoro, présidente du tribunal des mineurs de Milan.

#4#Le placement familial et l'adoption

Il est largement fait recours aux structures d'accueil collectif. La taille des institutions s'est réduite avec le temps, le placement institutionnel est conçu comme temporaire, à défaut de placement familial ou de foyer-logement (petites unités de vie). On assiste à un récent effort pour limiter le recours au placement et en même temps, au développement du placement familial.

La loi du 4 mai 1983 réglemente le placement familial et l'adoption. La décision de placement doit être motivée, indiquer la durée probable, les pouvoirs conférés à la famille d'accueil et aux services sociaux qui doivent tenir le juge informé du placement. La mainlevée ne peut intervenir que par décision judiciaire. L'intervention des familles d'accueil est bénévole, un paiement ne pouvant intervenir qu'à titre de remboursement de frais engagés pour l'enfant.

L'assistance éducative étant conçue comme une limitation graduée de l'autorité parentale, les situations extrêmes peuvent aboutir à l'adoption de l'enfant. Celui-ci est déclaré adoptable lorsque ses parents disparaissent ou qu'ils ont été déchus de l'autorité parentale, après audition en chambre du conseil des parents, des proches, de l'institution d'accueil et du mineur s'il est âgé de plus de 12 ans. Lorsque l'enfant est déclaré adoptable, le tribunal des mineurs choisit lui-même le couple d'adoptants, parmi les couples agréés par les consultori familiari, et lui confie l'enfant en pré-adoption pour un an. La décision d'adoption fait l'objet d'une nouvelle audience. L'adoption est irrévocable et les relations de l'enfant adopté avec sa famille d'origine sont rompues. Le nombre d'adoptions prononcées pour situation d'abandon en raison de carences familiales est peu important : le tribunal de Milan n'en a prononcé que 100 l'an dernier, ce qui fait dire à Mme Livia Pomodoro, présidente du tribunal des mineurs de Milan, qu'il ne s'agit pas d'une solution privilégiée en matière de protection de l'enfance.

Toutefois, les institutions qui accueillent des mineurs ont l'obligation de transmettre tous les 6 mois au tribunal des mineurs la liste des enfants qu'elles accueillent pour qu'aucune situation d'abandon matériel ou moral ne puisse lui échapper. En complément de cette obligation, le juge tutélaire informe le tribunal des mineurs de telles situations et visite les institutions d'accueil tous les 6 mois.

#5#Les abus sexuels.

Auparavant objet de protection en qualité de membre de sa famille, l'enfant est de plus en plus considéré en tant que personne, qu'individu titulaire de droits. Cette situation est particulièrement visible en matière de protection des victimes d'atteintes sexuelles : jusqu'à récemment, la répression de la maltraitance avait pour objectif de protéger l'ordre et la morale de la famille en tant qu'institution, la minorité de la victime n'était pas une circonstance aggravante.

La loi du 15 février 1996 relative à la répression des atteintes sexuelles sur les enfants a changé l'approche de la maltraitance. C'est maintenant l'intérêt de l'enfant en tant que personne qui est protégé : le procureur a l'obligation d'informer le tribunal des mineurs de toute dénonciation d'atteinte sexuelle sur mineur, les professionnels de l'éducation et de la santé ont l'obligation de dénoncer les abus dont ils ont connaissance. La principale difficulté est la nécessité d'une plainte de la victime de plus de 10 ans pour pouvoir poursuivre de tels actes. Enfin, le mineur victime bénéficie d'une audition protégée, et de nombreux parquets ont constitué des équipes spécialisées.

#6#Mafia, mineurs non accompagnés et “troubles du bien-être”.

L'utilisation des mineurs par les organisations criminelles est un problème récurrent. Elle perpétue la loi du silence et la culture mafieuse bouleverse l'ordre des familles en faisant de l'enfant le principal fournisseur des revenus familiaux. Cette situation est aggravée par la forte augmentation de l'immigration clandestine : de nombreux mineurs non accompagnés sont récupérés par les organisations criminelles pour la vente au détail de produits stupéfiants, la prostitution et la commission de divers délits, notamment des cambriolages.

Franco Occhiogrosso, président du tribunal des mineurs de Bari, a également évoqué des développements plus récents, à savoir l'implication de mineurs dans des crimes de plus en plus graves surtout dans le sud de l'Italie (phénomène des « baby-killers »), et le développement d'une délinquance sans motif apparent, liée au désœuvrement et qui ne se résorbe pas avec l'âge. Cette forme de délinquance, appelée “trouble du bien-être”, touche de plus en plus de filles. Elle est accompagnée d'un accroissement du taux de suicides, des troubles de l'alimentation, de la consommation de produits stupéfiants.

Franco Occhiogrosso a indiqué que les mineurs étrangers faisaient l'objet d'une répression beaucoup plus sévère que les autres, les tribunaux ayant de plus en plus recours à la détention provisoire avec éloignement de leur lieu de résidence. Il est très difficile pour les services sociaux d'évaluer la situation et de proposer une aide à ces enfants sans famille, exploités par les adultes, ayant connu des ruptures affectives et méfiants à l'égard des institutions étatiques. Selon lui, seul le réveil des communautés locales, leur refus de la culture mafieuse et leur capacité à proposer d'autres modèles et à exprimer avec vigueur une culture de la légalité pourraient permettre de venir à bout de cette situation.

En écho à son appel, Alain Bruel a évoqué la situation des mineurs tziganes : la condamnation des adultes qui les exploitaient a permis d'enrayer le phénomène en France. Aujourd'hui, c'est la situation des mineurs roumains vivant du produit de vols de l'argent des horodateurs qui est préoccupante : des efforts ont été entrepris lorsque, les horodateurs étant hors d'usage et non réparés, les mineurs ont recherché d'autres sources de revenus dans la prostitution. Un projet éducatif cohérent est en phase d'élaboration, des liens se construisent avec les magistrats roumains. C'est sur ces difficultés, appelant des réponses coordonnées et inventives, que la crédibilité de la justice des mineurs est en jeu.

#7#La continuité éducative, un principe moderne.

Malgré ces difficultés, la proportion d'actes impliquant des mineurs est bien moindre en Italie que dans d'autres pays européens : pour 1000 mineurs, 10 seulement font l'objet d'une dénonciation d'infraction, contre 33 en Grande-Bretagne, 43,5 en France et 82 en Allemagne. Le taux d'incarcération les concernant est bien moindre qu'en France et la délinquance des mineurs est en baisse, malgré (ou grâce à ?) l'adoption en 1988, d'un système pénal fondé sur le processus éducatif.

C'est en 1934 que furent créés les premiers tribunaux pour enfants, mais ce n'est qu'en 1988 qu'un procès pénal spécifique a été organisé pour les mineurs. Le décret du 22 septembre 1988 s'est inspiré des règles de Beijing (1985). L'adaptation de la mesure à la situation personnelle et à l'évolution du mineur est l'objectif central du droit pénal des mineurs, plaçant au second plan le souci de rétribution de l'acte : de larges possibilités de dispenses de poursuites, de mesures ou d'exécution de peine sont organisées pour tenir compte des situations où une mesure n'est pas nécessaire ou est susceptible d'aggraver la situation de l'enfant. L'aspect éducatif du procès pénal est mis en valeur. La publicité du procès est restreinte, les intervenants (policiers, magistrats, avocats, travailleurs sociaux) sont spécialisés. L'action civile est traitée séparément, par les juridictions civiles, ce qui renforce encore la concentration du procès sur la personne du mineur.

Le mineur italien bénéficie d'une présomption irréfragable d'irresponsabilité pénale avant 14 ans. Un mineur âgé de 14 à 18 ans ne peut être poursuivi que s'il est établi qu'il était « capable de comprendre et de vouloir ». Toutefois, les mineurs de 14 ans, ou en incapacité de comprendre et de vouloir, peuvent faire l'objet de mesures de sécurité lorsqu'ils sont socialement dangereux, lorsque les faits sont graves ou en raison de la conduite morale de la famille. Ces mesures consistent en des prescriptions particulières, une assignation à domicile ou un placement en institution judiciaire de rééducation.

#8#Le procès pénal : réparation, médiation, pardon judiciaire.

L'action publique est gouvernée par le principe de légalité des poursuites. Toutefois, s'agissant de mineurs, le procureur peut renoncer aux poursuites lorsque les faits ont un caractère insignifiant. Il peut demander aux services sociaux de l'administration judiciaire ou aux collectivités locales un rapport sur la situation personnelle et familiale du mineur afin d'évaluer sa capacité à comprendre la portée de ses actes et décider ensuite de poursuivre ou non.

Les services sociaux ont également pour mission d'assister et de soutenir le mineur au travers de la procédure, d'assurer l'information du mineur, de garantir la présence et la participation de la famille, de suivre le mineur après une condamnation. En effet, la présence d'un avocat n'est pas systématique et obligatoire à toutes les phases du procès, ce qui provoque actuellement un vif débat en Italie, d'autant plus que certains barreaux ont constitué des groupes d'avocats spécialisés, tant au civil qu'au pénal.

Sur requête du procureur, le mineur est entendu en chambre du conseil par une formation collégiale composée d'un juge professionnel et deux juges honoraires. Cette audience préliminaire se termine par une décision de non-lieu, une condamnation pécuniaire, une sanction substitutive (réparation, médiation, obligations, accompagnement éducatif) ou un renvoi devant le tribunal des mineurs. Depuis la réforme, le juge doit éviter de recourir à la détention provisoire et peut imposer au mineur des obligations concernant sa scolarité ou son travail, l'assigner à résidence, le placer en foyer de semi-liberté. A ce stade de la procédure, un pardon judiciaire peut être accordé au mineur si les juges sont convaincus qu'il n'y aura pas de récidive. Le juge a l'obligation légale d'expliquer au mineur la signification, le contenu et les raisons des actes de procédure.

Le tribunal des mineurs est composé de deux magistrats et de deux juges honoraires. Il est saisi sur renvoi de la formation collégiale, et peut prononcer toute sanction pénale, avec ou sans sursis. Il peut également accorder un pardon judiciaire ou suspendre le procès avec mise à l'épreuve du mineur, quelle que soit la gravité des faits. L'issue positive de la mise à l'épreuve, suivie par les services éducatifs de l'administration judiciaire, entraîne l'extinction du délit. En 2000, ce fut le cas pour 67 % des mesures de mise à l'épreuve prononcées.

Selon Giuseppe Magno, directeur général du service des mineurs au Ministère de la Justice italien, la mise à l'épreuve constitue un excellent outil de prévention de la récidive : il s'agit d'une mesure extrêmement souple, pouvant servir de cadre à une mesure de réparation, à une action de médiation, à un placement, ou à toute action éducative permettant de favoriser la réhabilitation du mineur.

Cette mesure est caractéristique de la philosophie du nouveau procès pénal en Italie, privilégiant la réhabilitation du mineur sur tous les autres intérêts, au point de faire disparaître l'infraction. Les mesures de réparation et les actions de médiation permettre de réintroduire la victime, normalement exclue du procès pénal.

#9#L'éducatif dans la prison.

La réclusion perpétuelle est exclue pour les mineurs (décision de la Cour constitutionnelle du 28 avril 1994). Il existe pour les mineurs un régime de réduction des peines encourues.

Le suivi de la peine est assuré par le juge de l'application des peines spécialisé, compétent jusqu'à la 25ème année du condamné mineur. L'accent est mis sur la non-interruption des actions éducatives en cours. Les peines peuvent donc être exécutées en dehors de la prison : semi-liberté, détention à domicile, substitution de la peine inférieure à 3 ans par un placement auprès des services sociaux assorti d'obligations à respecter.

Les peines d'emprisonnement sont exécutées dans des instituts pénaux pour mineurs, placés sous l'autorité du Département pour la Justice des mineurs. Un encadrement très étroit et une présence éducative forte sont assurés dans ces institutions.

L'Italie a donc tranché un débat que l'on ose à peine aborder en France : celui des institutions fermées, des prisons pour mineurs et de la présence de la protection judiciaire de la jeunesse à l'intérieur de la prison.

Il est pourtant urgent de le faire, de sortir du débat caricatural entre la “surprotection et le tout-ordre-public” (Sylvie Perdriolle), de prendre en compte le durcissement des peines évoqué par Jean-Jacques Penaud, président du tribunal pour enfants de Lyon, qui a fait état d'un doublement des détentions en six ans et d'un doublement des procédures entre 1993 et 1996. Joseph Guichou, directeur régional de la protection judiciaire de la jeunesse de Lyon, a évoqué ce débat, en rappelant qu'exercer une mesure éducative ordonnée par un juge, c'est écouter, apprendre à connaître, faire avec, mais aussi surveiller et expliquer la sanction. Admettre qu'une autorité puisse s'imposer, construire les mesures éducatives au regard de la responsabilisation de tous les acteurs (mineurs, parents, justice, services éducatifs, victimes) à l'exemple de la mesure de réparation, sont des idées qui font leur chemin.

Ainsi que l'a suggéré Franco Occhiogrosso, une réglementation effective et fonctionnelle des interventions sociale et judiciaire est une condition nécessaire mais non suffisante pour trouver des réponses efficaces à la délinquance des mineurs : un fort engagement général et une cohérence sur le but à atteindre, protéger les mineurs, sont également indispensables.

Sylvie Perdriolle a rappelé que la tâche est suffisamment ardue pour qu'il soit non seulement utile, mais aussi nécessaire de partager les réflexions au-delà des frontières et des clivages culturels, de poursuivre le développement d'une approche européenne, faite de l'alliance de prévention, de sanction appropriée et d'éducation. Ainsi le séminaire européen de novembre 2000 a abouti à la proposition de développer un réseau européen de prévention de la délinquance des mineurs et un centre européen pour la recherche et la comparaison entre les différents pays d'Europe.

L'ouverture ne peut être uniquement géographique. Comme l'a souligné Thierry Baranger, cette rencontre avec les magistrats italiens a été l'occasion d'associer pour la première fois les éducateurs et les avocats à la réflexion de l'A.F.M.J.F. sur la justice des mineurs.

Une approche à développer.

synthèse par Muriel EGLIN, ancienne juge des enfants à Belfort

Sites internet

2006-03-13T09:18:23Z

Accéder au site internet de l'Association Italienne des Magistrats de la Jeunesse et de la Famille

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